Por Angana Banerji, Era Dabla-Norris, Romain Duval y Davide Furceri

(Versión en English)

Muchos países avanzados necesitan  reformas estructurales para lograr que sus economías sean más productivas y para mejorar los niveles de vida a largo plazo. Nuestro último estudio muestra que, siempre que los países se encuentren en condiciones de permitírselo, el uso de la política fiscal —instrumentada a través de incentivos de gasto o tributación— puede ayudar a los gobiernos a superar algunos obstáculos a la reforma, sobre todo en las primeras etapas.

Las reformas estructurales contribuyen a estimular el empleo y la productividad, así como la formación de empresas innovadoras. Por ejemplo, la reforma de los mercados de productos, como la desregulación de la industria de la energía y del transporte, puede promover la competencia entre empresas. La reforma del mercado del trabajo, impulsada mediante el recorte de los impuestos sobre el empleo y modificaciones de las prestaciones por desempleo, puede ayudar a los trabajadores a incorporarse a la fuerza laboral.

Al mismo tiempo, es posible que algunas de estas reformas acarreen costos económicos a corto plazo, y muchas veces suscitan la enérgica oposición política de intereses creados.

Nuestro nuevo análisis muestra que:

  • Las reformas no solo promueven el crecimiento de la economía, sino que también aligeran la carga de la deuda pública a lo largo del tiempo. Por lo tanto, su puesta en práctica ayuda a los gobiernos faltos de fondos.
  • Como las reformas tienden a estimular el crecimiento e incrementar la recaudación, el hecho de combinarlas con un respaldo fiscal temporario —en forma de gastos en incentivos tributarios o proyectos de alta rentabilidad— puede aligerar la carga de la deuda a mediano plazo en lugar de incrementarla, aun si los incentivos están estructurados de manera tal que no añadan al déficit presupuestario.
  • Sin embargo, para poder plantearse la posibilidad de llevar a cabo estas reformas, un país debe poder permitírselas, sabiendo que cuenta con saldos fiscales sostenibles, un sólido marco fiscal a mediano plazo y una voluntad creíble de reformas profundas.

El crecimiento y las finanzas públicas se benefician de la reforma

Nuestras determinaciones se basan en nuevos estudios empíricos y modelados de reformas de los mercado del trabajo y de los productos en 26 economías avanzadas, así como en estudios más detallados de reformas realizadas en Finlandia, Alemania, Irlanda, los Países Bajos y el Reino Unido.

Observamos que las reformas de los mercado del trabajo y de los productos suelen mejorar el PIB —hasta 2-3% a mediano plazo, según el tipo de reforma— al estimular la productividad o el empleo.

Ese aumento del PIB genera a su vez una mayor recaudación, y ambos reducen el coeficiente deuda pública/PIB. Eso es lo que ha ocurrido en promedio cuando se desregularon, por ejemplo, los mercado de productos; así sucedió a mediados de la década de 1990 en varias industrias en red alemanas, como las de las telecomunicaciones y la energía.

Costos fiscales a cambio de ganancias fiscales

Otra de nuestras determinaciones es que, como algunas reformas pueden reducir provisionalmente el PIB, en lugar de incrementarlo, también pueden perjudicar las finanzas públicas. Así puede ocurrir, por ejemplo, cuando los gobiernos reducen la protección laboral de los trabajadores regulares o recortan las prestaciones por desempleo cuando la economía se debilita.

En estos casos, si un país está en condiciones de permitírselo, un cierto nivel de gasto temporario en incentivos tributarios proyectos de gran rentabilidad pueden imprimirle más eficacia a la reforma. Eso produce ganancias fiscales a mediano plazo, cuando el producto mejora gracias a las reformas. Durante la primera etapa de la reforma, los gobiernos pueden recurrir a incentivos del lado de la tributación o del lado del gasto para ayudar a los más afectados, cosechando así respaldo político.

Ahora bien, estas políticas pueden resultar contraproducentes en países con que tienen pocos fondos sobrantes, a menos que las implementen sin afectar al presupuesto. Por ejemplo, Finlandia, Alemania y el Reino Unido redujeron la carga tributaria de la población de bajos ingresos, pero combinaron los recortes de la tasa del impuesto sobre la renta de las personas físicas con una reforma de las prestaciones por desempleo y otras redes de protección social para ayudar a los afectados por las reformas sin incrementar el déficit presupuestario.

Alemania, Irlanda y el Reino Unido también combinaron incentivos para la reforma del mercado de los productos con reformas que redujeron el gasto público; por ejemplo, recortando los impuestos sobre las empresas y, al mismo tiempo, los subsidios públicos a favor de la industria. Ocasionalmente hubo incentivos fiscales; Irlanda, por ejemplo, permitió a la industria de los taxímetros descontar de los impuestos las pérdidas de capital ocasionadas por la desregulación, pero solo después de la implementación de la reforma.

El intento por reducir la deuda pública y el déficit y brindar simultáneamente incentivos de reforma llevó a algunos países a adoptar perniciosos recortes de la inversión en infraestructura.

No todos los países tienen las mismas razones para decidir cuándo y cómo utilizar el gasto o los recortes de impuestos para apuntalar las reformas de los mercado del trabajo y de los productos.  Los factores determinantes son la índole de la reforma, si la economía marcha a todo vapor o está cayendo en picada, y si el gobierno dispone de la capacidad necesaria para aumentar el gasto o bajar los impuestos en servicio de la reforma.

Los países que gozan de suficiente margen presupuestario pueden aprovecharlo para respaldar la reforma de inmediato y a título provisional, especialmente si se trata de reformar el mercado laboral en una economía que se encuentra débil.

¿Qué deberían hacer los países sin dinero sobrante?

Los países deberían hacer avanzar las reformas de los mercado del trabajo y de los productos, dándoles prioridad a las que tengan un costo más bajo a corto plazo. Esas reformas harán bajar el coeficiente deuda pública/PIB a lo largo del tiempo y descomprimirán el presupuesto.

Estos países también pueden brindar ayuda, pero sin perjudicar la situación presupuestaria, como parte de un programa de reforma más amplio. Además, deben diseñar la reforma con inteligencia; por ejemplo, aprobando leyes laborales que entre en vigor tras uno o dos años. Eso alienta a las empresas a invertir y contratar a corto plazo, mientras la economía está débil, sin tener que recurrir a despidos.

La identificación con la reforma es crítica

Y para todos los países, la decisión de activar el respaldo fiscal al inicio del proceso de reforma se justifica solo si el gobierno está firmemente comprometido a llevar a cabo con vigor reformas exhaustivas acompañadas de políticas fiscales sostenibles.