Por Vitor Gaspar y Luc Eyraud

(Versión en English)

Ha sido un año duro para las finanzas públicas y está emergiendo una nueva realidad. Con este telón de fondo, los países deben actuar ahora para impulsar el crecimiento y afianzar la capacidad de resistencia. También deben estar preparados para actuar juntos, para esquivar los riesgos mundiales.

Deterioro de las finanzas públicas

El informe Monitor Fiscal de abril de 2016 pone de manifiesto que la deuda pública sigue aumentando por todos los rincones del mundo. Los déficits fiscales también se han incrementado en muchos países. En las economías avanzadas, de nuevo, habrá que esperar un año más para ver un descenso de los coeficientes de deuda. En promedio, la deuda pública supera ahora el nivel registrado durante la Gran Depresión y se va acercando al observado inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial (gráfico 1).

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En los mercados emergentes y los países de bajo ingreso, se proyecta que en 2016 los déficits fiscales sean incluso superiores a los de 2009 durante la crisis financiera mundial, lo que supone un gran cambio respecto a las expectativas de hace aproximadamente un año; los coeficientes de deuda pública futura han dado un gran salto (gráfico 2). La situación fiscal de los países exportadores de materias primas ha sufrido un revés especialmente fuerte debido al desplome de los ingresos. En Oriente Medio y Norte de África (OMNA), los saldos fiscales acumulados solo de los países exportadores de petróleo están en camino a deteriorarse por la exorbitante cifra de USD 2 billones en los próximos cinco años, respecto al período anterior a la crisis de 2004–08 (gráfico 3).

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Las tendencias fundamentales y de gran alcance de la economía mundial están afectando a las finanzas públicas en todas partes. Entre las transformaciones observadas se destacan la sostenida debilidad de la actividad mundial y las arraigadas y reducidas presiones inflacionarias en las economías avanzadas, la disminución de los precios de las materias primas (de un 35% aproximadamente en los últimos 12 meses, y del 65% desde mediados de 2014 en el caso del

petróleo), y la desaceleración del comercio. Las economías de mercados emergentes y en desarrollo también afrontan tasas de interés más elevadas y entradas de capitales cada vez más escasas. Asimismo, los riesgos están aumentando en casi todas partes. Parece que estos cambios han llegado para quedarse, por lo menos un tiempo.

Los países deben adaptarse a las nuevas realidades, pero “no existe una única solución”. La respuesta de política adecuada varía según el país, aunque la combinación exacta de medidas depende de la naturaleza del desafío fiscal que deban abordar. Hemos identificado tres desafíos principales.

Tres desafíos

Desafío nº 1: Evitar la trampa de bajo crecimiento y baja inflación

Las economías avanzadas están enfrentando una amenaza triple de crecimiento bajo, inflación baja y niveles elevados de deuda pública. Esta combinación de factores podría dar lugar a espirales descendentes cada vez más vertiginosas. Con esto nos referimos a que las continuas revisiones a la baja del crecimiento y la inflación se asocian a revisiones al alza de la deuda pública y privada como proporción del PIB, lo que podría empujar a gobiernos, empresas y hogares a recortar el gasto para reducir la deuda, y así deprimir aún más la actividad económica y la inflación.

Para evitar caer en esta trampa, los países deberían adoptar un planteamiento basado en tres pilares: una política monetaria expansiva, una política fiscal favorable al crecimiento y reformas estructurales que mejoren la productividad. Una política fiscal favorable al crecimiento se refiere a medidas que impulsen el crecimiento tanto en el corto como en el mediano plazo (como una mayor inversión en infraestructura), así como las medidas de política que respaldan la ejecución de reformas estructurales. Un ejemplo de ello sería la utilización de fondos públicos para compensar a quienes salen perdiendo con las reformas (como en el caso de las reformas que fomentan una mayor competitividad) y podrían bloquear su aprobación.

En países que disponen de margen de maniobra fiscal, el presupuesto también podría contribuir a respaldar la demanda agregada. Muchos países carecen de este espacio fiscal y, evidentemente, la capacidad de cada país para respaldar la demanda dependerá de sus circunstancias específicas, en particular del nivel de deuda y los costos de endeudamiento corrientes y futuros. En determinados casos, los países no podrán desacelerar el ajuste fiscal, pero incluso dadas las circunstancias, los gobiernos deberían proteger el crecimiento, renunciando a recortes de gastos públicos más productivos y optando en cambio por reducir programas menos eficientes.

¿Y si la situación macroeconómica empeora? ¿Qué deben hacer los países si se produce una amplia desaceleración del crecimiento mundial y se intensifican las presiones deflacionarias, con la consiguiente caída de la economía mundial en las espirales descendentes que acabamos de describir? En tal caso, la respuesta individual de cada país no sería suficiente, sino que las autoridades económicas deberían actuar con rapidez y al unísono para contrarrestar las fuerzas del estancamiento e implementar políticas coordinadas en las principales economías del mundo. Dicha respuesta mundial debería combinar políticas favorables al crecimiento, tanto por el lado de la demanda como por el de la oferta. Es de particular importancia que los países actúen de forma simultánea, ya que así se potenciarían los efectos beneficiosos de las políticas propias de cada país. Es evidente que algunas economías no podrían participar en la respuesta de política coordinada, en especial las sometidas a presiones de los mercados, pero aun así también se verían beneficiadas indirectamente por el aumento del crecimiento en otros países, gracias al fortalecimiento del comercio y la mejora de la estabilidad mundial.

Desafío nº 2: Abordar la fuerte y prolongada caída de los ingresos

Entre 2014 y 2016, alrededor de dos tercios de los países registraron un descenso de sus relaciones ingreso/PIB (gráfico 4). La caída fue especialmente fuerte en los países exportadores de materias primas: 7% del PIB en promedio en el caso de los exportadores de petróleo. Como los precios de las materias primas probablemente permanezcan en niveles bajos por algún tiempo, los países productores no tienen más alternativa que recortar el gasto público y alinearlo con el nivel más bajo de ingresos. Sin embargo, este inevitable ajuste puede resultar menos traumático si se movilizan los ingresos no vinculados a las materias primas y se recorta el gasto innecesario y mal focalizado, por ejemplo, reformando los subsidios a los combustibles. Los países que han acumulado activos financieros en el pasado y ahora están sujetos a menores presiones de los mercados financieros podrán llevar a cabo la consolidación a un ritmo más gradual.

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Desafío nº 3: Alcanzar los objetivos de desarrollo con recursos presupuestarios limitados

En casi la mitad de los países en desarrollo de bajo ingreso el coeficiente tributario, o presión fiscal, es inferior a 15% del PIB. La deficiente movilización de ingresos es un grave obstáculo para el desarrollo económico, no solo porque limita la capacidad para financiar un gasto a favor del crecimiento, sino porque una presión fiscal baja suele estar vinculada a una falta de capacidad institucional, esencial para que el crecimiento cobre impulso. Así pues, la adecuada movilización de los ingresos es uno de los componentes esenciales de una estrategia de crecimiento y desarrollo.

Acumular una mínima capacidad fiscal puede servir para respaldar y complementar una capacidad estatal y jurídica más amplia. En concreto, se requiere una tributación estable de base amplia y sujeta a normas claras para que el proceso presupuestario sea eficaz. Si se combina con mejoras en la eficiencia del gasto, una mejor movilización de ingresos puede ayudar a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, por ejemplo a través de la mejora de la prestación de servicios de salud y educación, o el desarrollo de infraestructura. En la práctica, los países de bajo ingreso deberían analizar otras formas de captar ingresos (por ejemplo, mediante la introducción o ampliación del impuesto sobre el valor agregado o el impuesto inmobiliario) y reforzar el cumplimiento tributario, dos ámbitos en los que el FMI presta amplia asistencia técnica.

Objetivos a mediano plazo

Aparte de las respuestas de política inmediatas a escala de cada país, en el mediano plazo todos los países deberían perseguir dos objetivos principales:

  • Reforzar la capacidad de resistencia de las finanzas públicas. En un entorno de riesgos, uno de los principales objetivos de la política fiscal es conseguir que las finanzas públicas sean menos sensibles a los shocks, como por ejemplo una caída de los precios de las materias primas o una depreciación de la moneda. Pero, ¿qué puede hacer un gobierno para reducir las vulnerabilidades? Principalmente, actuar en tres frentes. En primer lugar, los países pueden mejorar la forma de divulgar y analizar los riesgos. Informar al público de forma exhaustiva, fiable y a tiempo sobre el estado de las finanzas públicas puede reducir la probabilidad y la magnitud de las sorpresas negativas, que no son infrecuentes. Por ejemplo, los gobiernos suelen ofrecer garantías al sector privado que, en caso de ejecutarse, pueden resultar muy costosas. Es fundamental informar sobre dichas garantías, para que no aparezcan de sorpresa. En segundo lugar, los países deberían adoptar medidas concretas para mitigar los riesgos que hayan identificado. Muy pocos países han elaborado estrategias de gestión de riesgos que reduzcan enérgicamente la probabilidad de que se materialicen riesgos y limiten la exposición del gobierno a los mismos. Siguiendo con el ejemplo anterior, los países podrían poner topes al importe de las garantías ofrecidas por el gobierno. En tercer lugar, los gobiernos deberían crear colchones adecuados para absorber los riesgos remanentes que no puedan mitigarse. Por ejemplo, los presupuestos deberían incluir “provisiones” adecuadas, que brindan márgenes de seguridad para hacer frente a acontecimientos imprevistos.
  • Promover un crecimiento sostenible. Es necesario potenciar el crecimiento a mediano plazo en todos los países. En las economías avanzadas, no es posible encontrar una solución duradera al problema del elevado endeudamiento sin un aumento del crecimiento. De hecho, un incremento sostenido del crecimiento de 1 punto porcentual permitiría resituar los coeficientes de deuda de las economías avanzadas en los niveles anteriores a la crisis, en el plazo de una década. En los países emergentes y en desarrollo, el crecimiento vigoroso también es necesario para elevar los niveles de vida y financiar las estrategias de desarrollo. ¿Qué puede hacerse para incrementar el crecimiento? Un estudio del FMI indica que una reforma de las políticas tributarias y de gasto podría elevar el crecimiento a mediano y largo plazo en ¾ de punto porcentual en las economías avanzadas, y todavía más en las economías en desarrollo. El análisis que figura en el capítulo 2 del informe Monitor Fiscal demuestra que ciertas medidas fiscales son herramientas muy poderosas para estimular la innovación y la productividad. En particular, el respaldo fiscal a las actividades privadas de investigación y desarrollo (mediante créditos tributarios o subsidios a la investigación y el desarrollo), con un costo del 0,4% del PIB para el presupuesto —es decir, menos de 0,5% del PIB—, puede traducirse en un crecimiento a largo plazo del 5% del PIB en las economías avanzadas.

En resumen, los países se enfrentan a enormes desafíos para restablecer el crecimiento vigoroso y la salud y resistencia de las finanzas públicas. Pero hay buenas noticias: las autoridades económicas, tanto a escala individual como colectiva, siguen teniendo a su disposición herramientas de política adecuadas para abordar estos desafíos y adaptarse a las nuevas realidades.