Por Vitor Gaspar y Alejandro Werner

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Tensión en América Latina

Tras un período de fuerte crecimiento, la actividad económica en América Latina ha experimentado una marcada desaceleración. Para las seis principales economías financieramente integradas de la región (AL-6) —Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay— se prevé un crecimiento negativo este año. La intensificación de las presiones en los mercados financieros y el escaso margen de acción de las políticas están poniendo muy a prueba la credibilidad de las autoridades. En este complicado entorno, los encargados de las políticas en los países de AL-6 enfrentan algunas cuestiones difíciles: ¿Cómo encontrar el equilibrio adecuado entre la suavización del ajuste y el afianzamiento de la credibilidad? ¿Qué función debería cumplir la política fiscal en este nuevo, incierto y cambiante entorno?

Estas y otras cuestiones serán abordadas la próxima semana durante las Reuniones Anuales que se celebrarán en Lima, Perú. En el contexto de los preparativos para estas reuniones, presentamos nuestras ideas acerca de algunos de los temas de más apremio para América Latina.

Las materias primas, en el meollo del asunto

Durante los años del auge, la región se benefició de precios sostenidamente altos de las materias primas. Por ejemplo, en el caso de Chile, la mejora de los términos de intercambio debida al auge de los precios de las materias primas redundó en un aumento acumulativo de los ingresos extraordinarios de aproximadamente 185 puntos porcentuales del PIB durante 2003-12, y de casi la mitad de esa cifra en el caso de Perú. Gracias a esto, los países pudieron constituir defensas fiscales y adoptar políticas presupuestarias contracíclicas en respuesta a la crisis. En el caso de Chile, por ejemplo, el saldo fiscal global disminuyó a raíz de los shocks macroeconómicos adversos, y un estímulo discrecional (reflejado en una contracción del saldo ajustado en función del ciclo equivalente a 4 puntos porcentuales del PIB durante el período 2007-09) brindó a la economía un importante margen de amortiguamiento.

Hoy en día la situación es muy diferente. En primer lugar, el entorno externo está evolucionando, siendo la causa principal el marcado descenso de los precios de las materias primas en los últimos años. La desaceleración del crecimiento y el reequilibrio económico en China se han traducido en un considerable deterioro de los términos de intercambio de América Latina, que no se prevé que se revierta pronto. Al mismo tiempo, las circunstancias apuntan a un endurecimiento de las condiciones financieras en el contexto de la normalización de la política monetaria en Estados Unidos. La evolución del entorno externo y la notable desaceleración regional han provocado un descenso acentuado del valor de las monedas, los flujos de capital y los precios de las acciones en América Latina y un aumento de los diferenciales de las tasas de interés.

En segundo lugar, el shock externo se ha visto agravado por impedimentos internos. Estos varían según el país, e incluyen conflictos políticos, poca confianza, aumento del apalancamiento de los hogares y las empresas, y rigideces estructurales, como una limitada diversificación económica y un flojo desempeño del comercio. Además, dado que daría la impresión de que los actuales vientos en contra podrían llegar a ser permanentes, los agentes económicos están revaluando la solidez de los fundamentos macroeconómicos y los marcos de política regionales. Todo esto, sumado a los niveles relativamente bajos de inversión y el débil crecimiento de la productividad, ha dado lugar a las tasas de crecimiento regional más bajas en una década y a efectos adversos de más larga duración. Por lo tanto, las perspectivas para el crecimiento a mediano plazo se han revisado a la baja (gráfico 1).

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En esta coyuntura, los presupuestos están bajo presión. Tras un fugaz repunte después de la crisis, los saldos presupuestarios empezaron a deteriorase a medida que el gasto público aumentaba en AL‑6 (3 puntos porcentuales del PIB, en promedio), mientras que los precios de las materias primas seguían siendo relativamente altos. Ahora, la caída de esos precios y la desaceleración del crecimiento han provocado una merma de los ingresos fiscales. En general, el deterioro fiscal ha ido profundizándose junto con el deterioro del entorno interno y las crecientes presiones externas.

Decisiones difíciles en el horizonte

La magnitud y la persistencia del shock hacen que el ajuste sea inevitable. Aun así, muchos países de AL-6 registrarán brechas negativas del producto en el corto plazo. Por eso la pregunta crucial es ¿qué función debería cumplir la política fiscal en este nuevo, incierto y cambiante entorno? ¿Existe margen para que la política desempeñe un activo papel estabilizador? Después de todo, las políticas contracíclicas durante la crisis financiera mundial presentan un contraste favorable frente a muchos episodios anteriores de crisis y políticas procíclicas en la región.

Pero la realidad es más compleja y exigente. Si bien las perspectivas de la deuda pública en general parecen manejables en los países de AL-6, el repliegue parcial del estímulo fiscal que se implementó en respuesta a la crisis ha reducido considerablemente las defensas fiscales. Solo Chile logró cerrar el déficit estructural en 2012, pero ese déficit ha vuelto a deteriorase desde entonces. Además, las políticas relacionadas con los ingresos no han evolucionado en consonancia con el gasto (Celasun et al., 2015), el cual desde la crisis ha permanecido en niveles elevados (Chile, Colombia, y México) o ha seguido aumentando (Brasil y Uruguay) (gráfico 2). Por otro lado, las erogaciones corrientes —pensiones, protección social y salud— también han aumentado en todos los países salvo Perú y, en menor medida, Colombia, con lo cual la moderación del gasto se convierte en una difícil propuesta política y social. Por último, los riesgos fiscales derivados por ejemplo de las empresas estatales y del sector financiero son fuentes adicionales de vulnerabilidad fiscal.

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Con este telón de fondo y ante la actual coyuntura —en la que hay claros riesgos de cambios de dirección de los flujos de capital y en la que la credibilidad es de suma importancia—, nuestra postura es que la función principal de la política fiscal en los países de AL-6 debería consistir en anclar las expectativas y facilitar el ajuste. El tamaño, el momento y el ritmo adecuados de la consolidación varían según el país, y dependen de la dinámica futura de la deuda, las perspectivas macroeconómicas y las condiciones del mercado. En Brasil se necesita urgentemente encauzar los coeficientes de endeudamiento en una trayectoria descendente. En Uruguay, la posición fiscal debería afianzarse a mediano plazo para reforzar la sostenibilidad fiscal. En Colombia y México, la carga de la deuda es más moderada, pero también se necesitarán ajustes fiscales en vista de los ingresos inferiores a lo previsto debido al descenso de los precios del petróleo y el menor crecimiento potencial. En Chile y Perú, donde los niveles de deuda pública permanecen en niveles inferiores a los otros mercados emergentes, existe más margen para un ajuste gradual, pero la vulnerabilidad de esos países a los shocks de precios de las materias primas destaca la importancia de adaptarse a la larga a los precios más bajos de los metales.

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Políticas de anclaje

En definitiva, el margen de maniobra fiscal del que se disponga depende de la confianza y la credibilidad. Desde ese punto de vista, es imperativo mantener —y en algunos casos restablecer— anclas fiscales y monetarias. El objetivo fundamental debería ser garantizar una sólida posición financiera para el gobierno general. El cumplimiento de las reglas y los procedimientos que conforman los marcos fiscales nacionales es un factor importante para el logro de este objetivo. La experiencia reciente durante la crisis financiera mundial es dispar en este sentido. En concreto, pese a la robusta recuperación que se afianzó después de 2009, los objetivos fiscales a mediano plazo se revisaron con frecuencia y las reglas se flexibilizaron en diverso grado (gráfico 3). La diferencia esta vez es que, con una mayor incertidumbre en los mercados emergentes, el mercado está discriminando con claridad entre los países con largas trayectorias de credibilidad y los países en los que en años recientes se han acumulado riesgos, tanto en materia de política económica como en el ámbito político (gráfico 4).

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Pero seamos claros, el anclaje de las políticas no bastará para garantizar prosperidad a largo plazo. En adelante, será crucial establecer o mantener marcos sólidos y resistentes para hacer frente a la incertidumbre. La importancia de las políticas fiscales es algo sabido desde hace mucho tiempo. Ya en 1576, Jean Bodin, un jurista y filósofo político francés, enunció tres principios para la gestión adecuada de las finanzas públicas: “el primero es la captación de ingresos por medios justos; el segundo es emplear los ingresos para provecho y honor del Estado; y el tercero es ahorrar una parte para tiempos de necesidad”.

Los productores de materias primas (Chile, Colombia, México y Perú) deben contar con una base de ingresos diversificada, y por lo tanto deberían evitar asignar demasiada importancia al gasto público en el sector de los recursos naturales. Además, deberían redoblarse los esfuerzos encaminados a afianzar la gestión de la inversión pública y habría que reforzar las políticas de gasto, a fin de garantizar la eficiencia y eficacia de los planes de gasto del gobierno, lo cual a su vez crearía espacio fiscal y generaría dividendos en materia de crecimiento. Por último, el actual período de altibajos de los precios de las materias primas destaca la importancia de contar con marcos fiscales que dispongan la constitución de suficientes reservas precautorias para hacer frente a la incertidumbre (véase la edición de octubre de 2015 del Monitor Fiscal, de próxima publicación).

La mayoría de los países de América Latina se encuentran en una difícil encrucijada. La experiencia de las décadas de 1990 y 2000 demuestra que dichos países fueron capaces de realizar ajustes y de ejecutar reformas fiscales estructurales pese a las condiciones desfavorables. Una vez más, América Latina se enfrenta a tiempos inciertos y decisiones difíciles.