Por David Coady y Sanjeev Gupta

(Versión en English)

El aumento de la desigualdad del ingreso es hoy un tema candente de debate público. Existe una creciente preocupación sobre las consecuencias económicas y sociales del constante, y en muchos casos marcado, aumento del ingreso que obtienen los grupos más pudientes.

Si bien gran parte del análisis se centra en los factores que impulsan el aumento de la desigualdad —entre los que están la globalización, las reformas del mercado laboral y los cambios tecnológicos que favorecen a los trabajadores más calificados—, resulta más apremiante saber qué hacer al respecto.

En un estudio reciente, observamos que las políticas tributarias y de gasto han tenido un efecto decisivo en la desigualdad del ingreso, tanto en las economías avanzadas como en desarrollo, y que probablemente lo seguirán teniendo.

En las economías avanzadas, este hecho reviste especial importancia dado que el ajuste fiscal en curso debe continuarse durante muchos años más para reducir la deuda pública a niveles sostenibles. Pero su importancia es la misma en las economías en desarrollo donde la desigualdad es relativamente alta.

La desigualdad del ingreso en las últimas décadas

Nuestra base de datos sobre la evolución de la desigualdad en 150 países avanzados y en desarrollo muestra que, en las últimas décadas, la desigualdad del ingreso disponible (es decir, neto de impuestos y transferencias) ha aumentado en la mayoría de las economías avanzadas y en muchas en desarrollo (gráfico 1). La desigualdad se mide según el coeficiente de Gini (que oscila entre 0, punto en el que todos tienen exactamente el mismo ingreso, y 1, en el que una sola persona percibe todo el ingreso de una sociedad). Resulta aún más llamativa la gran variación observada en la desigualdad del ingreso promedio en las diferentes regiones.

Otra tendencia llamativa ha sido el marcado aumento de la proporción de los ingresos obtenida por los grupos más acaudalados desde principios de los años ochenta.

Por ejemplo, en Estados Unidos, la proporción del ingreso de mercado (es decir, antes de descontar impuestos y transferencias) obtenida por el 10% más rico de la población aumentó drásticamente, de aproximadamente un 30% en 1980 a un 48% llegado 2008. Otras economías avanzadas y también algunas en desarrollo han registrado una evolución similar.

Algunos expertos han sostenido que tales aumentos han contribuido en forma importante a la crisis financiera reciente. Entonces, ¿qué función desempeñó la política fiscal en la determinación de estas tendencias?

Un vistazo a las economías avanzadas

Las buenas noticias son que los impuestos y las transferencias públicas han desempeñado una función importante para contrarrestar el aumento de la desigualdad.

En las dos últimas décadas, en los países de la OCDE, la política fiscal hizo disminuir la desigualdad en aproximadamente un tercio, del cual dos tercios se logró mediante transferencias tales como las asignaciones infantiles y las pensiones públicas. El efecto redistributivo es aún mayor si se incluyen las transferencias en especie, como la educación y la asistencia en salud.

Las noticias preocupantes son que desde mediados de los años noventa el efecto distributivo de la política fiscal disminuyó.

El gráfico 2 muestra cómo la desigualdad del ingreso de mercado y disponible correspondiente a hogares con miembros en edad económicamente activa ha variado desde mediados de los años ochenta; la diferencia entre ambas categorías reproduce el efecto redistributivo de la política fiscal en cada período.

Mientras que hasta mediados de los años noventa la política fiscal contrarrestó un 73% del aumento de tres puntos porcentuales en la desigualdad del ingreso de mercado, hasta mediados de la década de 2000 lo hizo en la medida muy menor del 53%. Cabe destacar que, durante todo el período, el crecimiento de la desigualdad del ingreso de mercado duplicó al de la redistribución.

¿Cuál es la causa del efecto decreciente de la política fiscal?

Observamos que la reducción de la generosidad de las prestaciones sociales (particularmente las prestaciones por desempleo y asistencia social) y las menores tasas del impuesto a la renta, especialmente en las categorías superiores de ingreso, son los factores que más han contribuido a reducir el efecto de la política fiscal desde los años noventa.

Este es un fenómeno preocupante, dada la necesidad de que en los próximos años se produzca una consolidación fiscal importante en las economías avanzadas.

En efecto, en algunos países, la distribución del ingreso ya ha empeorado desde 2007 (por ejemplo, en Irlanda y España). No obstante, la política fiscal puede utilizarse para mitigar los efectos negativos de la consolidación al permitir que funcionen los estabilizadores automáticos (como las prestaciones por desempleo), proteger las prestaciones sociales más progresistas, eliminar las oportunidades de elusión y evasión de impuestos y recurrir más a los impuestos a la riqueza y la propiedad.

La función de la política fiscal en los países en desarrollo

El aumento de la desigualdad en los países avanzados parece nimio comparado con la brecha de desigualdad entre las economías en desarrollo y avanzadas. Gran parte de esta desigualdad más marcada del ingreso puede explicarse por los menores niveles de tributación y gasto público (gráfico 3), y la mayor utilización de instrumentos menos progresistas en materia de tributación y gasto.

Entonces, ¿qué hacer para cambiar este fenómeno?

Desde el punto de vista tributario, la atención debe centrarse más en ampliar la base imponible en lugar de aumentar las tasas tributarias, a través de la reducción de las exoneraciones, la eliminación de las lagunas y la mejora de la observancia.

Sin embargo, las continuas y estrictas limitaciones existentes en materia de ingreso y las grandes demandas sobre estos recursos para financiar los objetivos de desarrollo significan que debe hacerse más hincapié en mejorar el carácter progresista del gasto público a través de, por ejemplo, la eliminación de las subvenciones generales de precios y una mayor orientación hacia los más vulnerable dentro de los programas de lucha contra la pobreza.