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 Por Paulo Medas

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Muchos estados brasileños enfrentan una crisis fiscal. Debido a los altos niveles de endeudamiento, las presiones de liquidez y los grandes atrasos de pagos acumulados, varios estados no han podido pagar salarios, como los de docentes y policiales.

Estos atrasos también han repercutido en áreas críticas como la inversión pública y la protección del medio ambiente y afectan a las perspectivas de crecimiento económico, en especial para las pequeñas empresas. Crecen los reclamos para que el gobierno federal rescate a los estados mediante un mayor alivio de la deuda o asistencia financiera.

A modo de ejemplo, Río de Janeiro ya ha negociado un programa de recuperación fiscal con el gobierno federal, pero los avances han sido limitados y los servicios públicos esenciales (seguridad pública, educación) se han visto seriamente afectados.

Dado que el gobierno federal ya está atravesando un difícil proceso de ajuste fiscal, que limita el crecimiento del gasto para frenar la cuantiosa y creciente deuda pública, hay poco margen para proporcionar asistencia adicional.

Entonces, ¿qué se puede hacer? Un estudio más reciente del personal técnico del FMI muestra que las reformas que promueven mayor disciplina fiscal y mejoran la transparencia y rendición de cuentas pueden ayudar a sanear las finanzas de los estados brasileños.

Sobreendeudamiento subnacional

Esta situación no es una novedad. Después de las crisis de la década de 1980 y de 1990 y de varios rescates costosos de parte del gobierno federal, se instauró un nuevo marco para imponer controles más estrictos sobre las finanzas subnacionales y evitar futuras crisis. Las reformas, que incluyen la ley de responsabilidad fiscal, contribuyeron inicialmente a mejorar la situación financiera de los estados. Sin embargo, la crisis económica—en especial la profunda recesión en el período de 2014-16— puso de relieve la debilidad institucional de dicho marco.

Los estados no estaban bien preparados para controlar la turbulencia económica, en parte por la falta de disciplina fiscal durante los años de bonanza económica. Con el paso del tiempo, no se aplicaron las reglas fiscales ni los controles administrativos y, en consecuencia, no fue posible evitar un gran aumento del gasto y un endeudamiento excesivo de los grandes estados.

Varios factores contribuyeron a que no se exigiera el cumplimiento de las reglas fiscales; entre ellos, la deficiencia de los informes sobre las finanzas de los estados debido a la falta de normas uniformes y a la aplicación de una contabilidad creativa. Un claro ejemplo de esta situación es la falta de datos fiables sobre los salarios públicos. La aplicación de las sanciones previstas en la ley de responsabilidad fiscal también se vio menoscabada por decisiones judiciales que impidieron suspender las transferencias tal como lo prevé la ley.

El diseño de las reglas fiscales también contribuyó a la aplicación de políticas procíclicas, que llevan a los gobiernos a gastar de más en los períodos de prosperidad económica y los obligan a ajustarse durante los períodos difíciles. Los límites de endeudamiento y de gasto de personal se expresan como porcentaje de los ingresos fiscales. Por lo tanto, incluso un aumento temporario del ingreso permite a los estados incrementar el gasto. Esto explica, en parte, la tendencia ascendente de los salarios públicos en los gobiernos subnacionales, que luego es difícil revertir.

Un ejemplo emblemático es Río de Janeiro, donde se dispusieron generosos aumentos de salarios durante un período de altos ingresos petroleros (2009-2014), que fueron difíciles de pagar tras el colapso de los precios del petróleo.

Rescates financieros

Para eludir la disciplina del mercado, los gobiernos subnacionales tienden a tomar deuda principalmente con garantías del gobierno federal o de bancos públicos sin tener mayormente en cuenta los riesgos. Como se observa en el gráfico, los estados con peores calificaciones de crédito han podido tomar más préstamos con garantías federales a costos efectivamente más bajos.

Esto obedece a que estos estados pudieron recibir regularmente alivio de la deuda o evitar el reembolso de sus deudas con el gobierno federal apoyados por las decisiones judiciales. Es así que los estados tienen un incentivo para tomar riesgos y endeudarse en exceso pues esperan que, en última instancia, serán rescatados.

Las salvaguardias institucionales también fracasaron pues las distintas funciones del gobierno federal crearon conflicto de intereses e impactaron de manera negativa en la credibilidad del sistema. El gobierno federal es el principal prestamista, y también se espera que aplique las reglas fiscales y los límites de endeudamiento. En ocasiones, ha menoscabado las reglas al otorgar exenciones y permitir préstamos más allá de los límites fijados.

En consecuencia, se considera que el gobierno federal está excesivamente asociado a las decisiones fiscales de los estados, lo que genera la expectativa de rescates financieros. Esto quedó confirmado a partir de 2014 cuando se otorgó un importante alivio de la deuda a todos los estados, y por decisiones judiciales a favor de los gobiernos subnacionales.

Finanzas públicas sólidas

Se espera más apoyo del gobierno federal en los próximos años (por ejemplo mediante más garantías de crédito y futuros ingresos de la actividad petrolera). Sin embargo, aunque esto ofrece cierto alivio temporario, no resolverá el problema central. Nuestro informe más reciente propone una modificación significativa del marco institucional para promover una mayor disciplina fiscal y políticas sostenibles.

El nuevo enfoque exige mayor transparencia y rendición de cuentas por parte de estados y municipios. Los principales cambios son los siguientes:

Una reforma significativa del marco de endeudamiento subnacional. Esto incluye:

  • Restringir el uso de las garantías federales y limitar los préstamos que conceden los bancos públicos, permitiendo al mismo tiempo más flexibilidad para acceder a los mercados de capital privado para quienes cumplen las reglas. Esto se traduciría en un endeudamiento más transparente y eficiente y en un cierto grado de disciplina de mercado.

  • Mejorar el régimen de recuperación fiscal de modo que sea más efectivo para reducir la deuda a niveles prudenciales, con sujeción al cumplimiento del plan de ajuste. Este régimen podría incluir un fondo para la deuda de los estados que promueva la distribución del riesgo entre estos y programas de ajuste fiscal más creíbles.

    Fortalecer el régimen de responsabilidad fiscal. Esto incluye mejoras en las reglas fiscales subnacionales y en la transparencia, tales como:

  • Crear un consejo fiscal independiente para supervisar el desempeño fiscal y el cumplimiento de las reglas fiscales por parte de los gobiernos subnacionales.

  • Fortalecer las reglas fiscales para contener mejor y estabilizar el crecimiento del gasto público y establecer límites más estrictos de endeudamiento de niveles más prudentes, y

  • Adoptar normas de contabilidad y auditoría comunes para todos los niveles de gobierno.

Asimismo, los cambios institucionales en el marco fiscal también tendrán que estar acompañados por avances que permitan resolver las presiones fiscales originadas por la creciente rigidez presupuestaria, que incluye las jubilaciones y los incentivos tributarios excesivos.