Un teleférico transporta turistas a zonas altas de Bogotá, la ciudad capital de Colombia. (foto: Devasahayam Chandra Dhas/iStock por Getty Images)

Por Emilio Fernández-Corugedo

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Durante años, las políticas sumamente robustas de Colombia han sustentado un crecimiento resiliente y han ayudado a construir una sólida base económica .

Estos pilares fundamentales de la economía colombiana le permitieron desarrollar su fuerte desempeño económico y cumplir con los requisitos de la Línea de Crédito Flexible (LFC ) del FMI, como se reafirmó recientemente durante el examen de desempeño de la LCF en 2019. Para mantener este impresionante desempeño, Colombia deberá abordar un desafío fiscal creciente a fin de satisfacer necesidades de gasto tanto antiguas como nuevas derivadas, por ejemplo, de los grandes flujos migratorios de Venezuela. Las políticas que apoyen una reforma tributaria continua podrían ayudar a aumentar el crecimiento inclusivo y al mismo tiempo mantener la solidez de las finanzas públicas.

Las necesidades de gasto

Algunos elementos del desafío fiscal son de larga data: desigualdad de ingresos relativamente alta, dependencia de los ingresos relacionados con el petróleo y necesidades considerables de inversión en infraestructura. Al mismo tiempo, han surgido nuevas presiones de gasto a raíz de los grandes flujos migratorios desde Venezuela. Hasta marzo de 2019, más de 1,5 millones de migrantes de Venezuela han llegado a Colombia, incluidos 350.000 colombianos que han regresado al país. Este choque, consecuencia del colapso económico de Venezuela, se traduce en la llegada de más migrantes venezolanos que la registrada en cualquier otro país y ha creado presiones fiscales adicionales en un momento en que la deuda pública de Colombia ha ido en aumento.

Si bien el compromiso de Colombia de brindar apoyo humanitario a los migrantes, como atención médica y educación, es encomiable, este apoyo se ha sumado a las presiones de gasto fiscal ya existentes.  Proyectamos  que los costos fiscales netos asociados con la crisis migratoria alcancen un máximo de 0,4 por ciento del PIB en 2020 antes de disminuir gradualmente en los próximos cinco años a medida que los migrantes se integren gradualmente en la economía.

Ajuste conforme a la regla fiscal

Para responder a este choque excepcional, la regla fiscal en Colombia (la cual establece límites al déficit fiscal estructural del Gobierno Nacional Central después de tomar en cuenta los ciclos económicos y los precios del petróleo) se relajó moderadamente en marzo para permitir un déficit presupuestario general más alto en 2019, aunque el gobierno ha anunciado su intención de tener un déficit menor al recomendado por el Comité Consultivo de la Regla Fiscal.

La meta a mediano plazo permanece sin cambios y continúa anclando la deuda pública. La regla de déficit estructural, que es parte esencial de los sólidos marcos de política económica de Colombia, exige una reducción considerable del déficit estructural hasta el 1 por ciento del PIB para el año 2022. Para lograr este ajuste fiscal, será necesario movilizar ingresos adicionales debido a las rigideces del gasto que dificultan grandes recortes del gasto público.

La Comisión del Gasto y la Inversión Pública (2018) señaló que los gastos no relacionados con la inversión, en particular las transferencias, son altamente inflexibles debido a restricciones legales, las cuales pueden llegar a determinar los montos a ser desembolsados por el Gobierno Central. Por ejemplo, las transferencias a los gobiernos locales a través del Sistema General de Participaciones (SGP) están definidas por la tasa de crecimiento promedio de los ingresos corrientes durante los cuatro años anteriores.

Reforma tributaria

Por ende, la clave para el ajuste fiscal reside en el ámbito tributario. Las reformas tributarias, motivadas en parte por la caída de los ingresos relacionados al precio del petróleo después de su colapso en 2014-16, buscan fomentar el crecimiento inclusivo y han mejorado varios aspectos del sistema tributario .

Estas mejoras incluyen bajar el impuesto a la nómina para disminuir la informalidad, reducir la carga impositiva sobre las empresas y aumentar la progresividad del impuesto sobre la renta. Otras mejoras incluyen el fortalecimiento de los impuestos indirectos, la modernización de la tributación internacional y la introducción de medidas contra las prácticas abusivas. Sin embargo, estas reformas no han aumentado significativamente los ingresos fiscales como proporción de la economía.

En cambio, el sistema tributario sigue teniendo una base tributaria estrecha y muchos regímenes preferenciales. Esto da lugar a un sistema tributario complejo que genera ingresos relativamente modestos, sobre todo en materia de impuestos a la renta personal y al consumo, en comparación con otros países latinoamericanos y de la OCDE. Además, después de la última reforma, en la cual la tasa del impuesto de renta para las empresas se reducirá gradualmente del 33 por ciento en 2019 al 30 por ciento en 2022, es probable que los impuestos a las ganancias empresariales produzcan menos ingresos que antes.

Entonces, ¿qué se puede hacer para abordar estos crecientes desafíos fiscales? Como se mencionó en nuestra última evaluación económica de Colombia, la solución involucra esencialmente aumentar los ingreso tributarios en un 2-3 por ciento del PIB en el mediano plazo.

El camino a seguir

¿Cómo se puede conseguir esto? En el reporte del personal técnico del FMI sobre Colombia se realizan varias sugerencias. En lo que se refiere a los impuestos, la eliminación de los regímenes preferenciales para las empresas (que implican pérdida de ingresos fiscales), la ampliación de la base de los impuestos sobre la renta personal (incluyendo una reducción de la exención estándar y del umbral sobre el que se aplica el impuesto) y el aumento del impuesto al valor agregado (IVA), para incluir todos los productos que están exentos y gravados a tasa cero, se cerrarían algunas lagunas tributarias clave. Para el último caso, una tasa de IVA mayor impuesta a los bienes básicos podría compensarse con transferencias directas a los hogares más vulnerables para así garantizar que no haya un efecto adverso sobre la pobreza. Estas medidas podrían generar ingresos adicionales de alrededor del 2 por ciento del PIB.

Una mejor administración tributaria para mejorar la eficiencia y para recaudar ingresos perdidos por evasión y elusión fiscal debería complementar estas medidas. Por ejemplo, se podrían realizar cambios a los procesos de recaudo de atrasos tributarios, de devolución del IVA y de auditoría.

Además, la mejora de los sistemas informáticos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), incluida la introducción de la facturación electrónica que está en curso, y una mejor gobernanza, por ejemplo, mediante un incremento de la dotación de personal y la capacitación, contribuirían a reducir la evasión fiscal generalizada. Iniciativas similares de facturación electrónica implantadas en Brasil y México, por ejemplo, pueden haber generado aumentos de los ingresos tributarios de entre ½ y un 1 por ciento del PIB.

El aumento de los ingresos tributarios ayudará a salvaguardar la inversión pública esencial y los programas sociales clave, a la vez que se impulsa un crecimiento incluyente. Esto también le permitirá al gobierno enfrentar nuevas presiones de gasto y, al mismo tiempo, preservar la credibilidad fiscal y la solidez de las finanzas públicas en Colombia. Esto ayudará, en general, a mantener el sólido desempeño macroeconómico de Colombia en el futuro.