Lo que la política fiscal podría hacer por la innovación

Por Vitor Gaspar y Ruud De Mooij

(Versión en English)

Imaginemos cómo la impresión en tres dimensiones, los vehículos autónomos y la inteligencia artificial revolucionarán nuestro futuro. O pensemos en cómo los avances en la tecnología de la información, el comercio electrónico y la economía colaborativa ya están cambiando la forma en que aprendemos, trabajamos, hacemos compras y viajamos. La innovación impulsa el progreso y, en términos económicos, determina el aumento de la productividad. Y el aumento de la productividad a su vez determina la prosperidad, la cual incide en aspectos fundamentales de nuestras vidas y nuestro bienestar: determina dónde y cuánto tiempo vivimos; determina nuestra calidad de vida.

En la edición de abril de 2016 del informe Monitor Fiscal analizamos la innovación en función del esfuerzo y los incentivos, lo que implica que depende mucho de las políticas públicas. Observamos que un poco de apoyo del gobierno puede ayudar mucho a fomentar la innovación y el crecimiento. Por ejemplo, constatamos que las políticas públicas que reducen en un 40% el costo de las actividades privadas de investigación y desarrollo propiciarán un aumento porcentual equivalente del esfuerzo del sector privado, y un aumento del PIB de 5% a largo plazo.

En contra del pesimismo

Después del inicio de la Gran Depresión en 1929, el mundo pasó a ser de los pesimistas. En 1941, en las conferencias de Lowell, Joseph Schumpeter sintetizó el estado del debate: “La explicación proveniente de todo tipo de fuente y aceptada por prestigiosos economistas es que esta depresión y la insatisfactoria recuperación no fueron resultado de las circunstancias desfavorables del caso en particular sino que tienen un significado más profundo. Se ha visto que son un síntoma de que la parálisis está invadiendo lentamente el sistema económico del capitalismo y que las condiciones depresivas del capitalismo han llegado para quedarse;… bien podríamos plantar la teoría como una decreciente oportunidad de inversión”. Resulta interesante que más de 10 años antes, en 1930, en su libro Las posibilidades económicas de nuestros nietos, John Maynard Keynes atacara vigorosamente el pesimismo: “Me atrevo a predecir que el nivel de vida en los países progresistas dentro de 100 años será entre cuatro y ocho veces más alto de lo que es hoy en día”.

Si simplificamos este presagio y suponemos que por países progresistas se entiende Estados Unidos (el país que demarcó la frontera del progreso durante las décadas pertinentes), podemos distinguir el pronóstico de Keynes en el gráfico 1, que muestra en una escala logarítmica los límites superior e inferior de la banda indicada por Keynes. Quizá sea irónico que el desempeño inicial no fuera muy prometedor. Pero desde comienzos de los años cincuenta la economía estadounidense en realidad ha tenido un desempeño por encima del límite superior de la banda de Keynes. Para nosotros esta historia indica que si bien los detalles de la innovación son esencialmente impredecibles, la innovación depende de los incentivos humanos y puede preverse a grandes rasgos.

Fiscal Innovation Chart 1

¿Por qué proporcionar apoyo fiscal?

La investigación y desarrollo (I&D) es el motor fundamental de la innovación. Los gobiernos cumplen la función crítica de financiar la educación superior y la investigación básica, que es el punto de partida de la I&D propia de las empresas. Pero las políticas fiscales también son importantes para fomentar la inversión privada en I&D.

Las empresas privadas por sí solas no invierten lo suficiente en I&D por dos razones. En primer lugar, a menudo les es difícil financiar proyectos riesgosos de inversión en I&D, incluso si se prevé una alta rentabilidad. Esto sucede sobre todo durante recesiones en que las restricciones de liquidez son más prevalentes. Según nuestro análisis, las políticas fiscales que ayudan a estabilizar el producto incrementan considerablemente las inversiones privadas en I&D y apoyan el aumento de la productividad.

En segundo lugar, las inversiones en I&D realizadas por empresas redundan en beneficios para la economía en general. Por ejemplo, los investigadores en mecas tecnológicas como Silicon Valley en California intercambian conocimientos e ideas; las tecnologías incorporadas en nuevos productos o equipos pueden ser imitadas por otros o pueden inspirar innovaciones ulteriores. Pero una empresa por sí sola no tiene en cuenta estos efectos indirectos a la hora de decidir cuánto invertir en I&D.

Observamos que para alentar a las empresas a incrementar sus actividades de I&D, en las economías avanzadas los incentivos fiscales deberían reducir en un 50%, en promedio, el costo de las inversiones en I&D de las empresas. De esta manera la economía en general podría cosechar los frutos de manera eficiente. Este incentivo fiscal incrementaría la I&D aproximadamente un 40% en comparación con los niveles actuales, y elevaría el PIB de las economías avanzadas un 5% a largo plazo.

A estos efectos indirectos internos de la I&D se suman los efectos de alcance internacional. La adopción de tecnologías externas es un componente clave del crecimiento suplementario que tanto necesitan las economías de mercados emergentes y en desarrollo. Se estima que la I&D en los países del G-7 genera aumentos de la productividad en otras economías equivalentes a aproximadamente un 25% de los réditos que obtiene el G-7. Si se tiene esto en cuenta, el incremento mundial de la I&D sería de 50% y el PIB mundial podría aumentar alrededor de 8% a largo plazo.

El diseño y la implementación son cruciales

Los incentivos fiscales pueden ser una herramienta poderosa para incentivar la I&D, pero su diseño e implementación revisten una importancia crítica.

Esos incentivos varían mucho. Australia y Corea, por ejemplo, conceden créditos tributarios de I&D que reducen efectivamente en casi un 50% los costos de inversión adicional en esas actividades. Otros países a veces alivian los costos laborales de los investigadores o proporcionan subsidios focalizados para I&D, aunque en la mayoría de los países a tasas inferiores a 50%. En general, estas políticas parecen haber dado resultado, siempre y cuando su implementación haya sido eficaz.

No todas las políticas de incentivo fiscal están bien concebidas. Varios países han introducido recientemente los denominados regímenes de cajas de patentes, que reducen las cargas impositivas de las empresas sobre el ingreso derivado de patentes. Nuestro estudio revela que, en ciertos países, estos regímenes no han tenido impacto apreciable alguno en las actividades de I&D (véase el gráfico 2). En los países en que sí han tenido impacto, los costos fiscales son muy elevados. Los incentivos públicos directos a proyectos de I&D habrían permitido aprovechar mejor estos ingresos perdidos. Y en muchos casos, las cajas de patentes no son sino un componente más de estrategia agresiva de competencia tributaria, con un impacto negativo en las bases impositivas de otros países.

Fiscal Innovation Chart 2

La importancia de la empresa

Muchas innovaciones radicales son el producto de pequeñas iniciativas empresariales dedicadas a la experimentación. Esto significa que la innovación depende fundamentalmente de un proceso eficiente de creación, crecimiento y disolución de las empresas. Pero en muchos países este proceso está entorpecido por obstáculos como permisos y licencias, regulaciones del mercado laboral, restricciones financieras y barreras impositivas.

En el Monitor Fiscal examinamos la importancia de las distorsiones impositivas y observamos que un nivel alto de impuestos sobre las sociedades da lugar a ciertos efectos que perjudican la actividad empresarial. En algunos países los gobiernos procuran neutralizar estas distorsiones impositivas ofreciendo incentivos tributarios especiales a las pequeñas compañías. Pero estos incentivos no son eficaces en función de los costos e incluso pueden desalentar el crecimiento de las empresas debido a la denominada trampa de las pequeñas empresas. Por ejemplo, los impuestos más bajos para las pequeñas empresas dan lugar a un fenómeno de “concentración”, o una acumulación de pequeñas empresas que procuran permanecer justo por debajo del nivel de ingreso en el que empezarían a perder el trato preferencial (véase el gráfico 3). Esto no estimula el crecimiento de la productividad sino que más bien lo refrena.

Fiscal Innovation Chart 3

En lugar de proporcionar incentivos a las pequeñas empresas, los gobiernos deberían focalizar el apoyo en las nuevas empresas. Países como Chile y Francia han formulado iniciativas de políticas eficaces para apoyar a nuevas empresas jóvenes e innovadoras. Además, para reducir a un mínimo las distorsiones que los impuestos introducen en el proceso empresarial, los gobiernos pueden ofrecer asignaciones generosas para compensar las pérdidas que están sujetas a impuestos y simplificar las reglas fiscales para reducir la carga de cumplimiento tributario de las empresas.

La innovación y el cambio son determinantes cruciales de los niveles de vida y la prosperidad a largo plazo. La I&D, un motor clave de la innovación, responde a los incentivos económicos y a las políticas públicas. Las investigaciones del FMI demuestran que un poco de apoyo público, bien diseñado, puede rendir mucho fruto. Por ejemplo, se observa que el apoyo fiscal a favor de la I&D, justificado por los efectos indirectos internos, y a un costo de 0,4% del PIB, puede elevar el PIB un 5% a largo plazo. Si se tienen en cuenta los efectos a escala internacional, el costo subiría a 0,5% del PIB, pero los beneficios aumentarían proporcionalmente aún más, a 8%. Las políticas fiscales inteligentes importan, importan mucho. Los sectores público y privado pueden cooperar entre sí y complementarse para impulsar la innovación y el crecimiento.

¿Se imaginan a Keynes y Schumpeter sonriendo juntos?

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