(Versión en English)
El debate sobre austeridad versus crecimiento se ha vuelto encarnizado en los últimos meses, y ha enfrentado, por un lado, a los que piensan que la política fiscal debería ahora endurecerse mucho más para reducir los elevados niveles de deuda, a pesar de que el crecimiento económico sigue siendo débil, y por el otro lado, a los que desean posponer el ajuste hasta que la situación mejore. Este es un tema crítico para las autoridades, y quizá sea el más importante a corto plazo.
Pero este debate —al que, debo reconocerlo, yo mismo he contribuido― está atrayendo demasiada atención.
Esto es malo, por dos razones:
- En cierta medida, el debate está impulsado por la ideología y, por lo tanto, se centra más en las desavenencias, que son relativamente limitadas, que en las coincidencias, que son mucho más generales. La mayoría de los economistas convendrían en que la consolidación fiscal es necesaria en las economías avanzadas, y que el ritmo anual promedio de ajuste durante 2011-12 ―alrededor de 1 punto porcentual― no es ni demasiado rápido ni demasiado lento. La mayoría de los economistas también convendrían en que los países que se encuentran presionados por los mercados deben acelerar los ajustes, y que los demás tienen más tiempo. Obviamente, existen desacuerdos en torno a algunos aspectos de la estrategia fiscal, pero estos tienen que ver con los casos de determinados países.
- El debate está distrayendo la atención de cuestiones de política que quizá parezcan menos apremiantes, pero que aun así son críticas a mediano plazo. Me refiero a lo que denominaría brechas institucionales en la política fiscal, y que aún existen en la mayoría de las economías avanzadas y emergentes. Estas brechas han contribuido a un sesgo en la conducción de la política fiscal a favor de los déficits que está detrás de muchos de los problemas actuales.
El sesgo deficitario
Desde el colapso del sistema de Bretton Woods de tipos de cambio fijos a comienzos de los años setenta, está bastante claro que existe un sesgo a favor de niveles crecientes de deuda pública. Aun antes del estallido de la crisis económica mundial en 2008, la relación deuda pública/PIB promedio de las economías avanzadas se encontraba al nivel más alto de los últimos 130 años, superada únicamente por la Segunda Guerra Mundial.
En promedio, la relación deuda pública/PIB aumentó de 29% del PIB en 1974 a 74% del PIB en 2007. Durante ese período, la relación de endeudamiento experimentó un aumento marcado durante las malas épocas, pero no disminuyó durante las buenas. Algunos países cuya deuda pública parecía ser baja antes de la crisis (por ejemplo, España, Irlanda, Islandia y el Reino Unido) no tuvieron en cuenta la exposición de sus cuentas fiscales a graves riesgos vinculados al tamaño de su sector financiero, ni el hecho de que sus ingresos estaban apuntalados por factores que resultaron ser transitorios.
En las economías emergentes, las cuentas fiscales actualmente parecen estar relativamente bien. Este grupo de países ha estado creciendo a tasas sin precedentes durante casi una década (con la breve excepción de 2009), y muchos se han beneficiado de los elevados precios de las materias primas. Aun así, 40% (o sea, más o menos 60% de la deuda de los mercados emergentes) todavía tiene una relación deuda/PIB superior al umbral de 40% que se suele considerar prudente para este grupo de países. En muchas de estas economías, la represión financiera (el uso de distintas medidas para canalizar fondos hacia el gobierno) es aún un medio utilizado para facilitar el financiamiento de la deuda pública.
Llenar los huecos
Para corregir el sesgo de la política fiscal a favor de los déficits, es necesario llenar varios huecos institucionales, vinculados a:
- Procesos presupuestarios demasiado cortoplacistas
- Falta de transparencia en las cuentas fiscales
- Dificultades para comparar con facilidad la información entre países
- Cuestiones vinculadas a la gobernabilidad
Vayamos uno por uno.
Planificación para el futuro
En la mayoría de los países, el proceso presupuestario básicamente es una actividad a corto plazo (anual). Por ejemplo, en Estados Unidos, que enfrenta retos fiscales a mediano plazo graves ―y en gran medida desatendidos―, es necesario avanzar mucho más hacia el establecimiento de un marco presupuestario vinculante plurianual.
Pero esa atención al mediano plazo también está ausente en otros países. Aunque muchos preparan pronósticos a mediano plazo, estos no influyen de manera real y significativa en las decisiones de política. En consecuencia, el centro de atención son los movimientos a corto plazo, más que las tendencias subyacentes, lo cual implica a menudo un sesgo hacia políticas procíclicas durante períodos de fuerte crecimiento e insuficiente atención a las presiones de gasto a largo plazo, tales como las vinculadas con el gasto que exige el envejecimiento de la población.
Este cortoplacismo también dificulta la planificación de las políticas. Por ejemplo, aún faltan evaluaciones del gasto destinadas a determinar el impacto financiero y la eficacia a mediano plazo de ciertas políticas públicas, incluso en las economías avanzadas: Italia, por ejemplo, recién ahora está actuando más decisivamente en ese sentido. La elaboración del presupuesto también está demasiado centrada en valores en efectivo, y no en valores devengados, lo cual a menudo implica que lo que prima es el corto plazo.
Apertura y transparencia
La transparencia está lejos de ser adecuada. En algunas economías europeas (como Grecia y Portugal) han salido a relucir desequilibrios fiscales ocultos, con consecuencias negativas para la credibilidad de las políticas de ambos países. España anunció que su déficit fiscal se desviaría de la meta fijada en más de 2 puntos porcentuales a fines de 2011. Hace poco, la deuda pública de China fue revisada al alza en 17 puntos porcentuales del PIB, debido a la deuda de los gobiernos locales que no había sido registrada. Y los ejemplos son mucho más numerosos.
Una cuestión clave es la cobertura de los datos: menos de la mitad de los 188 países miembros del FMI publican datos fiscales que van más allá del gobierno central, y son pocos los que dan a conocer información exhaustiva sobre las empresas públicas. La frecuencia de la información también deja que desear. Los datos mensuales son escasos, y los trimestrales, a menudo poco fiables. Únicamente siete países publican evaluaciones del riesgo fiscal, lo cual impide apreciar en toda su magnitud la exposición a los shocks. Muy pocos divulgan información sobre los activos y pasivos de los balances.
Ninguna empresa privada estaría autorizada a funcionar —y mucho menos a emitir títulos— con tan poca transparencia.
Comparaciones poco equitativas
Las comparaciones internacionales de tendencias fiscales se ven dificultadas por prácticas presupuestarias y contables idiosincráticas. Existen normas contables bien establecidas para las empresas privadas. Hay también normas para el sector público, pero la mayoría de los países no les prestan gran atención. En la Unión Europea, recién el año pasado se publicó una directiva para poner orden en las cuentas públicas, y aun así se la enmarcó en términos más bien generales.
Asimismo, existen normas estadísticas internacionales (como el Manual de estadísticas de finanzas públicas del FMI), pero no se las cumple estrictamente. Por ejemplo, los países utilizan definiciones sumamente diferentes de los activos financieros en manos de los gobiernos. Las definiciones de la deuda bruta tampoco coinciden; a diferencia de la mayor parte de los demás países, Japón, por ejemplo, no publica en valores netos las tenencias de deuda intergubernamental al publicar las cifras de la deuda del gobierno general.
Hace poco, el FMI redobló los esfuerzos por publicar una definición completamente armonizada de la deuda pública, una iniciativa que con el tiempo habrá que hacer extensiva a otras estadísticas.
Controles y equilibrios de poderes
Por último, se plantea la cuestión de la gobernabilidad; o sea, quién toma las decisiones en cuanto a los ingresos y los gastos. Este es un tema delicado. Obviamente, el enfoque aplicado en el terreno monetario —conceder el control final de las determinaciones más importantes a funcionarios no elegidos democráticamente— es imposible en el ámbito fiscal. Las decisiones sobre la política fiscal redistribuyen el ingreso entre grupos de ciudadanos y entre generaciones, y por ende las deben tomar los parlamentos.
Sin embargo, es necesario avanzar aún más para que entidades independientes —denominadas a menudo consejos fiscales— puedan evaluar las políticas, los riesgos y las tendencias fiscales. Cabe mencionar como ejemplo el Consejo sobre Política Fiscal de Suecia, pero también existen otros.
La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha promovido la introducción de consejos fiscales en la zona del euro, y es un requisito del Pacto Fiscal intergubernamental firmado recientemente. Aun así, los consejos fiscales siguen siendo relativamente poco comunes, sobre todo en las economías emergentes, y hace poco sufrieron un revés notable en al menos un caso destacado entre las economías emergentes de Europa.
Si no se cierra la brecha . . .
La importancia de las instituciones fiscales fue el tema de una reciente conferencia organizada en Estocolmo por el Ministerio de Hacienda sueco y el FMI. Durante el último panel, Eric Leeper, de la Universidad de Indiana, subrayó con justa razón que existe una brecha en nuestro conocimiento sobre la manera en que funciona la política fiscal y la manera en que funciona la política monetaria.
Pero igualmente importante es la brecha entre las instituciones fiscales y monetarias.
Si no se cierra esa brecha, el sesgo deficitario continuará existiendo. Nos arriesgamos a que la deuda se estabilice a nuevos niveles récord y no baje a niveles más manejables una vez que la situación mejore. Entonces, la exposición a los riesgos será aun mayor que en 2007.